제6차 청소년정책기본계획의 전망과 과제

페이지 정보

  • 청소년단체협의회
  • 작성일[18-06-21]
  • 조회 (236)
  • 0

본문








Ⅰ. 서론

  청소년정책이 「청소년기본법」 제정이후 국가정책으로 본격 추진된 지 20년이 넘는 시간이 흘렀다. 어느덧 청소년정책은 개인으로 따지면 성인이 된 셈이다. 「청소년기본법」에 따라 5년마다 제정되고 추진되어온 「청소년정책기본계획」도 벌써 6번째 계획이 나왔다.
  「청소년정책기본계획」은 앞으로 추진될 정부의 청소년정책의 방향과 과제를 총망라해서 다루고 있다는 점에서 중요하다. 특히 중요한 것은 계획수립보다 수립된 계획을 실천해 나가는 것이라고 할 수 있다. 이와 관련 중요한 변화는 「청소년기본법」개정을 통해 각 중앙부처들과 지자체에서 기본계획에 따라 시행계획을 수립하고 이를 평가하고 보완해 나갈 수 있게 되었다는 점이다. 이는 「제6차 청소년정책기본계획(이하 6차 기본계획)」 수립에 있어서도 일정정도 반영이 되었는데 5차 기본계획에 따른 시행계획들을 분석해 문제점을 도출하고 6차 기본계획 수립 시에 이를 개선하는 작업이 이루어졌다.
  필자는 5차 기본계획에 이어 6차 기본계획을 수립하기 위한 기초 연구에 연구책임자로 참여하였다. 기초연구에 담긴 내용과 최종적으로 발표된 6차 기본계획은 5차 기본계획과 마찬가지로 상당부분 일치하지만 바뀐 부분도 있어 개인적으로 아쉬운 부분도 있고 오히려 잘 된 부분도 있어 복잡한 심정이 들기도 한다. 이 글에서는 최종적으로 발표된 6차 기본계획의 내용을 소개하고 향후 전망과 과제에 대해서 다루어 보고자 한다. 개인적으로 아쉽게 생각하는 부분을 포함하여 결론부분에서 6차 기본계획 추진에 있어서 정책적 제언도 제시해 보고자 한다.

 

Ⅱ. 6차 기본계획의 비전과 목표, 과제

  정부에서 최종적으로 발표한 「6차 청소년정책기본계획」은 정책 비전으로 “공정하고 안전한 사회환경에서 청소년들이 자기주도적 참여와 활동을 통해 현재를 즐기고, 미래사회에 필요한 역량을 갖추어 자립할 수 있도록 하고 청소년을 존중하는 사회로 나아가는 것”을 제시하고 있다(관계부처 합동, 2018: 12). 이번에 제시한 정책 비전은 1차부터 5차에 이르는 기본계획에 제시한 것과 차이가 있다. 우선 “청소년들이 현재를 즐긴다.”는 관점은 이전 정책 비전에서 잘 다루어지지 않았던 부분으로 정책과제 영역에서도 처음으로 “아동·청소년의 여가권 신장”이 포함되었는데 같은 맥락을 갖고 있는 것으로 보인다. 물론 6차 기본계획의 정책 비전에서도 과거 기본계획과 마찬가지로 덕·체·지의 조화, 자질이나 역량을 함양하거나 꿈을 실현하기 위해 나아가는 부분이 동시에 포함되어 있다. 다만, 과거와 초점을 달리한 일과 삶의 균형(work and life balance)과 같은 시각이 정책비전에 포함된 것이라고 할 수 있다.
  또 다른 차이점은 “청소년을 존중하는 사회”에서 찾아볼 수 있다. 1차에서 5차 기본계획에서 제시한 정책비전은 청소년 자체에 주목하고 건강한 청소년의 상을 주로 다루었다면 이번 6차 기본계획은 기성세대나 성인들이 청소년을 어떤 자세로 대해야 하는가를 정책 비전에서 제시하고 있다는 점에서 진일보한 측면이 있다.


  제6차 기본계획에서 제시한 정책 목표는 4가지로 ① 청소년 참여 및 권리증진, ② 청소년 주도의 활동 활성화, ③ 청소년 자립 및 보호지원 강화, ④ 청소년정책 추진체계 혁신 등이다. 6차 기본계획에서는 정책 영역을 별도로 두지 않고 목표에 따른 정책 영역을 구분하고 있다는 점에서 4가지 정책 목표는 동시에 정책영역이기도 하다. 이번 6차 기본계획의 정책 목표이자 정책 영역의 특징은 청소년 참여와 권리증진이 2차(문화관광부, 1998)나 3차 기본계획(청소년육성위원회, 2003)처럼 강조되고 있다는 점과 4차(국가청소년위원회, 2008)부터 5차 기본계획(관계부처 합동, 2012)까지 사용한 정책 목표로 청소년 역량 증진 대신 청소년 활동 활성화로 바뀐 부분이다.

 


  청소년 권리와 참여에 대한 강조는 「제2차 청소년육성 5개년 계획」에서 처음으로 이루어졌는데 당시 청소년정책 추진 방향을 성인 주도가 아닌 청소년 주도와 참여로 이루어져야 한다는 인식의 전환을 강조하였다. 동시에 문화관광부는 기존의 청소년헌장(1990년)을 개정(1998년)해 청소년을 “미래의 주역”이 아닌 “오늘의 사회구성원”으로, “성인 중심의 보호·지도”에서 “청소년중심의 자율·참여”로 내용을 변경하였다(문화관광부, 1998). 제4차 기본계획 이후 권리와 참여 문제는 청소년 활동이나 복지 영역의 일부로 포함되었으며 제5차 기본계획에서 별도의 정책목표와 영역으로 분리되었으나 최우선적인 정책으로 다루어지지 못하였다. 반면, 제6차 기본계획에서는 청소년 권리와 참여가 첫 번째 정책 목표로 자리매김하였으며 정책과제들도 보다 세부적인 내용 등이 담겨지고 양적으로도 확대되었다.
  이번 6차 기본계획에서 청소년 활동 활성화가 정책 목표로 제시되고 있는데 이는 제4차 기본계획부터 강조되어온 청소년 역량 강화를 대신한 것이다. 「제4차 청소년정책기본계획」에서는 청소년 육성 개념을 대신하는 것으로 OECD에서 논의되었던 역량 개념을 중요하게 다루고 있으며, 정책 목표이자 과제로 “청소년 사회적 역량강화”를 제시하였다(국가청소년위원회, 2008). 청소년업무가 보건복지가족부에서 수행하던 시기에 마련된 「미래세대 희망플랜 아동·청소년정책기본계획(2009-2013)」에서도 6가지 정책 영역 중에서 “아동·청소년의 역량 개발 및 강화”가 포함되었다(보건복지가족부, 한국보건사회연구원, 한국청소년정책연구원, 2008). 여성가족부로 청소년 업무가 이관된 이후 임시적으로 수립한「제4차 청소년정책(수정보완)기본계획」에서도 “청소년의 자기주도적 역량 증진”이 4가지의 정책 영역 중 하나로 포함되었다(관계부처합동, 2010). 이처럼 청소년 역량이 강조되어 왔는데, 제6차 기본계획에서 3차 기본계획까지 다루었던 청소년 활동 활성화를 정책 목표로 내건 이유는 그동안 위축되어 온 청소년 활동영역을 강화하기 위한 목적이 담긴 것으로 보인다. 「청소년기본법」 수립 전에 마련된「한국청소년기본계획」에서는 청소년정책 예산 중 86.2%가 수련활동에 치우쳐 있을 정도로 초기 청소년정책은 청소년 활동 중심으로 이루어져 왔으며 문화체육관광부 시기에도 청소년활동 분야 중심으로 청소년정책이 추진되어 왔다. 반면, 보건복지가족부로 청소년정책이 이관된 이후 현재까지 청소년 활동분야는 복지나 보호분야보다 위축되어 온 것이 사실이다. 이와 관련 이번 6차 기본계획에서는 청소년 활동분야를 다시 한 번 강화하고자 하는 의지를 정책 목표에서 구체적으로 제시한 것으로 보인다.
  ② 청소년 주도의 활동 활성화 영역에서는 2-1-2에서 청소년 주도 프로젝트 활동 활성화와 2-1-4 수요자 중심으로 청소년활동 인프라 재구조화 등이 포함되었으며 청년 취업 및 창업을 포함하여 2-3 청소년 진로교육 지원체제 강화가 신설되었다. 청소년 주도 프로젝트 활동 활성화는 교육 영역에서 이루어지고 있는 프로젝트기반 학습(PBL: ProjectBased Learning)과 유사한 내용으로 동아리활동과 같이 스스로 구상하고 실행하는 사업을 지원하는 내용이라고 할 수 있다. 수요자 중심 청소년활동 인프라 재구조화는 이번 기본계획에서 가장 쟁점이 되고 있는 것으로 청소년 수련관, 청소년문화의 집, 청소년 수련원, 유스호스텔 등 기존의 청소년 시설을 가에서 라형으로 재편하는 내용이다. 가형은 기존의 청소년수련관을, 나형은 기본의 청소년문화의집을 의미하는데 기능과 역할에 있어서 활동 전반을 다루는 허브기관으로 재편하는 부분이 포함되어 있다. 이는 ④ 청소년정책 추진체계 혁신에서 활동 영역을 넘어서 청소년 정책 전반을 포괄하는 통합형 시설로 가는 방안과도 맞물려 있다. 다형은 청소년들이 쉬면서 친구들과 관계형성을 할 수 있는 청소년 자유공간을 신설하는 내용이며 라형은 민간주도로 학습을 지원하는 ‘청소년 아카데미’를 신설하는 내용이다. 현재 운영 중인 청소년 수련원이나 유스호스텔은 어느 유형에 해당하는지 분명하지 않은데 여성가족부에서는 올해 중 정책용역을 통해 구체적인 인프라 재구조화 방안을 마련할 예정이다.

 


  ③ 청소년 자립 및 보호지원 강화에서는 3-1-2 위기청소년 조기 발견 및 보호·지원 확대에서 비진학, 미취업 청소년의 사회진출을 지원하는 내용이 포함되었으며 이는 부분적으로 청년 니트(NEET)를 정책대상으로 확대하는 내용이 담겨졌다고 볼 수 있다. 3-2-2 가출 청소년 지원 강화는 가출 청소년을 ‘가정밖 청소년’으로 접근하는 내용이 담겨져 있으며 가정 밖의 상황에 따라 맞춤형 지원이 포함되었다.
  ④ 청소년정책 추진체계 혁신에서는 4-1-2 통합형 청소년정책 전달체계 구축이 관심을 끌고 있다. 이는 수요자가 청소년활동과 상담복지서비스를 한 곳에서 이용할 수 있도록 인프라 개편을 추진하는 것으로 완전통합형과 부분통합형, 개별형 등 지자체 여건에 따라 자율적으로 개편하는 내용을 담고 있다. 이 사업은 청소년 성장·지원 혁신 지역 사업을 통해 통합형 청소년정책 시범 실시이후 구체적인 방안으로 이어질 전망이다.



Ⅲ. 6차 기본계획의 전망과 과제

  여기에서는 5차 기본계획에 대한 분석에서 문제점으로 드러난 부분을 토대로 6차 기본계획의 전망과 과제를 다루어 보고자 한다. 김기헌 외(2016)는 5차 기본계획의 75개 정책과제의 247개 세부정책사업들을 중앙정부와 지자체에서 제출한 시행계획 자료를 토대로 분석하고 문제점을 도출해낸 바 있다. 우선 지적할 부분은 정책 대상의 편중 문제이다.「청소년기본법」상 청소년 연령은 9세에서 24세지만 실제로 5차 계획 당시 중앙정부와 지자체에서 중기 청소년(13-18세) 중심으로 정책 사업을 펼쳐 왔음을 확인하였다. 5차 기본계획 당시 2016년을 기준으로 91.9%가 중기 청소년 대상 정책 사업들이었다. 6차 기본계획에서는 이러한 편중 현상을 없애고 생애주기별로 균등 배분이 이루어질 수 있도록 노력하는 것이 중요하다. 6차 기본계획에 따른 1차 년도(2018년) 시행계획을 각 중앙부처와 지자체에서 제출하면 청소년정책분석평가센터 등에서 정책대상별로 정책 사업이나 예산 등이 균형 있게 배치되고 있는지를 검토하는 것이 필요할 것이다.


 




  정책이 이루어지는 공간과 관련하여 김기헌 외(2016)는 정책공간을 가정, 학교, 지역사회와 일자리, 사이버공간으로 나누어 2016년 기준 247개 세부사업들의 분포를 살펴보았다. 현재 청소년들이 주로 생활하는 공간인 가정, 학교, 일자리에 대한 세부사업들이 부족한 반면, 지역사회에서 이루어지는 세부사업의 비중은 74.1%나 되었다. 이 역시 편중 현상을 보여주고 있는 것으로 1차 년도부터 청소년들의 생활공간과 유리되지 않은 정책 수행이 이루어지고 있는지를 살펴보는 것이 필요해 보인다. 6차 기본계획에서는 학교에서 이루어지는 정책 사업들을 이전 계획보다 많이 담고 있으며 청년 취업이나 창업 문제도 포함하고 있어 일자리를 대상으로 하는 정책 사업들로 늘어날 것으로 기대된다.



  5차 기본계획의 세부사업들을 학교에 다니는 학생과 학교를 다니지 않는 청소년으로 구분해 분포를 살펴본 결과, 상대적으로 학교 밖 청소년을 대상으로 하는 사업분포의 비율이 3.2%에 그쳤다. 법률에서 학교 밖 청소년은 학교 중퇴자로 제한되어 있지만 의미 그대로 졸업생을 포함하여 학교 밖 청소년을 추정해 보면, 9세에서 24세 전체 청소년 중 학교 밖 청소년은 19.7%에 이르고 있다(김기헌, 오병돈, 2013). 학교 밖의 청소년에 대한 정책 사업을 늘릴 필요가 있음을 보여주는 결과이다.

 



  5차 기본계획에서 정책수단별로 세부사업들의 비중을 분석했을 때 정보제공 및 소통 분야로 분류할 수 있는 정책 사업들이 190개 과제로 76.9%로 대부분을 차지하였다. 입법규제는 최소화할 필요가 있으나 재정투자가 미약한 청소년 분야를 고려할 때 경제·재무 분야로 정책 사업을 추진하는 것이 필요해 보인다. 6차 기본계획에서도 경제·재무분야 등에 대한 재정적인 투자가 어떤 상황인지에 대해서 중앙부처들과 지자체에서 제출한 시행계획들을 분석할 필요가 있다.

<표1> 제6차 청소년정책기본계획 성과지표


영역 주요 지표명 현재 (’14 ~ ’17) 목표 (’22)
최상위 지표 삶의 만족도 6.3점 6.9점
주관적 행복감 82점 100점
청소년 참여 및 권리증진 청소년 참여 보장 수준 60.7% 65.0%
청소년 인권 존중 정도 77.3% 80%
청소년 인권교육 경험률 66.6% 75.0%
청소년 주도의 활동 활성화 단체 활동 참여율 31.9% 37.0%
청소년 수련활동 인증 건수 4,159 4,221
청소년 자립 및 보호지원 강화 학교 밖 청소년 자립 인원 16,000명 21,000명
니트(NEET) 비율 18% 15%
아동·청소년빈곤율 7.1% 5%
스마트폰 과의존율 30.3%(’17) 28%
아르바이트 부당처우 경험률 19.6%(’16) 15%

출처: 관계부처 합동(2018)


  이번에 수립된 6차 기본계획에서 이전 계획과 달라진 점은 성과지표를 다양하게 제안하고 있다. 성과지표 영역은 최상위 지표와 청소년 참여 및 권리증진, 청소년 주도의 활동 활성화, 청소년 자립 및 보호지원 강화 등 추진체계를 제외하고 정책 목표와 영역별로 제시되어 있다. 이는 5차 기본계획부터 구체적으로 제시되기 시작하였는데 단순 투입(input)이나 결과(output)보다는 성과(outcome)를 파악할 수 있는 지표로 대체되어 성과를 측정하고자 하는 취지를 살리고 있다고 볼 수 있다. 5차 기본계획에서는 성과지표에 대한 정확한 진단과 이를 개선하기 위한 노력이 뒤따르지 않았다. 6차 기본계획에서는 이번에 제시된 성과지표들이 얼마나 달성하고 있는지, 목표치에 도달할 것인지를 체계적으로 분석해 평가하는 작업이 뒤따를 필요가 있다.

 


  5차 기본계획의 성과지표들의 결과를 살펴보면, 먼저 최상위 비전은 6차와 마찬가지로 청소년 삶의 만족도와 행복감을 제시하였는데 현재 폐지된 청소년 가치관 국제비교조사를 평가 자료로 활용하고 있어 성과 달성 여부를 판단할 수 없는 상황이다. 6차 기본계획에서는 안정적으로 조사가 이루어지고 있는 국제통계자료를 평가 자료로 활용해 제대로 성과 달성 여부를 확인할 수 있을 것으로 보인다.
  5차 기본계획의 영역별 성과지표들 중에서 측정이 불가능한 경우들이 많고 몇 가지 부분들을 살펴보면 다음과 같다. 우선 청소년 단체활동 참여율을 보면, 5차 기본계획에서는 성과목표로 12.5%p 높여 50%가 참여하는 것을 목표로 제시하고 있다. 그런데 실제 청소년단체활동 참여율 추세를 보면 2013년을 정점으로 2017년까지 오히려 낮아져 10대는 30% 초반 수준을, 20대는 40% 초반 수준을 보여주고 있다. 6차 기본계획에서도 동일한 지표를 성과지표로 제시하고 있는데 목표치를 현실화(13-19세 31.9%를 37.0%로 매년 3% 증가)하고 있으나 이를 실현하기 위해서는 상당히 적극적으로 청소년단체 활동을 활성화할 필요가 있어 보인다.




  5차 기본계획의 영역별 성과지표들 중 청소년 참여기구 수를 491개에서 550개로 늘리는 내용이 포함되어 있다. 이는 성과지표라기보다 투입지표로 여성가족부에서 의지를 가지고 추진하면 달성할 수 있는 지표로 2011년에서 2017년까지 청소년참여위원회는 14곳이 늘었고 청소년운영위원회는 증감 없이 그대로 유지되었다. 청소년 참여위원회는 2011년 175개에서 2012년 186개로 크게 증가한 후 실제 기본계획 추진 기간인 2013년부터는 3곳이 늘어 정책 추진이 적극적으로 이루어졌다고 보기 힘들다.
  5차 기본계획의 성과지표 결과를 통해 알 수 있는 것은 측정가능한 지표를 제대로 선정하는 것이 필요하며 매년 성과지표에 대한 진단을 통해 향후 개선 방안을 마련하는 노력이 필요하다는 점이다. 상대적으로 6차 기본계획의 성과지표들은 측정가능한 지표들로 이루어져있기 때문에 매년 성과 평가에 대한 작업이 이루어지는 것이 중요하다고 할 수 있다.



Ⅳ. 결론

  지금까지 6차 기본계획의 내용을 소개하고 5차 기본계획에 대한 평가와 진단을 토대로 6차 기본계획을 수행하는 과정에서 필요한 과제들을 제시해 보았다. 이는 아무리 계획이 훌륭하다고 하더라도 실행에 옮기지 않는다면 아무런 의미가 없다는 점에서 법적으로 보장된 청소년정책에 대한 평가와 진단을 토대로 청소년정책이 계획대로 이루어지고 있는지를 점검하는 것이 중요하다고 할 수 있다.

 


  이번에 수립된 6차 기본계획에서 아쉬운 점은「청소년기본법」에서 어린이부터 젊은이까지 청소년을 포괄적으로 정의하고 있다는 점에서 생애주기적 관점에서 전기와 후기 청소년에 대한 정책과제와 예산 배분이 균형 있게 이루어질 필요가 있는데 결과적으로 그렇지 못했다는 점이다. 이번에 중앙 부처와 지자체에서 시행계획을 제출한 이후 이를 분석해보면 대상별 균형 있는 접근이 이루어질 개연성은 높지 않아 보인다. 이는 기본계획 자체가 생애주기적 관점에서 9세에서 24세를 포괄적으로 담고 있지 못하기 때문이다. 특히 후기 청소년에 해당하는 청년 정책이 부분적으로만 포함되어 향후 청년정책이 독자적인 정책추진체계를 구축할 경우 이를 청소년정책과 연계할 수 있는 가능성이 낮아 보인다.
  또 다른 아쉬운 점은 연도별로 기본계획 추진의 로드맵이 제시되어 있지 않다는 점이다. 게다가 정책 사업별로 구체적으로 추진하는 내용이 무엇인지 알기 어려운 경우도 있다. 청소년지도자 처우 개선과 관련된 정책과제들은 선언적인 내용이 있을 뿐 구체적인 계획을 알기 어렵다. 청소년지도사와 청소년상담사의 배치 지원을 확대한다고 되어 있는데 연차별로 몇 명 확대할지에 관한 내용이 담겨져 있지 않다. 청소년지도자의 생활안정과 복지증진 도모 역시 청소년지도자 공제회 설립방안을 마련하는 것이 아니라 모색한다고 되어 있어 추진 여부가 불분명하다. 각 중앙부처와 지자체의 시행계획을 수집한 이후 5년 간의 기본계획 추진과정에 대한 로드맵을 여성가족부가 마련하는 것이 필요해 보인다.
  한편, 이번에 수립된 6차 기본계획에서 잘된 부분도 여러 가지가 있다. 우선 살펴볼 부분은 대상 중심 정책의 핵심인 참여와 권리가 최우선적인 정책 목표와 과제로 제시되어 있다는 점이다. 6차 기본계획은 2차 기본계획 때 미래가 아닌 현재의 주역이자 당당한 시민의 일원으로 선포한 이래 청소년의 참여와 권리를 강조한 기본계획으로 기억될 것이다. 다음으로 6차 기본계획은 청소년 활동분야가 갈수록 위축되고 있는 상황에서 이 분야를 다시 한 번 강조하여 재도약을 구상하고 있다는 점에서 의의가 있다. 특히 스스로 주도하는 활동이라는 맥락이 강조되고 있다는 점에서 정책 방향 역시 적절해 보인다. 향후 6차 기본계획에 대한 평가는 계획한 부분을 얼마나 잘 실천으로 옮기는가에 달려 있다. 다시 5년 후 6차 기본계획을 평가할 때 좋은 평가가 내려지기를 기대해 보면서 이 글을 마치고자 한다.
 
 
 

공지사항 2016년 여름호 발간안내 인기글
상단으로